Ventajas que otorga
la ley
La ley 19640 sancionada en el año 1972, prevé beneficios
fiscales y aduaneros a los emprendimientos ubicados en la provincia de Tierra
del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. Es la provincia más austral del
país y cuenta con una superficie de 1.002.445 km2, dividida en la Isla Grande
de Tierra del Fuego, Islas del Atlántico Sur y el Sector Antártico Argentino.
La actividad económica e centra en la Isla grande de TDF, en dos ciudades Río
Grande y Ushuaia, donde se concentra la mayor parte de su población.
La ley hace una división de estos territorios, separándolos
en un Área Aduanera Especial formada por la isla grande de TDF, y un Área
Franca en el territorio restante de la provincia.
El objetivo de la ley 19640, se enfocan en las dificultades
en las condiciones de vida de las personas que habitan la provincia y en la
necesidad de impulsar la actividad económica, esta situación obligó al estado a
tomar un rol más activo para integrar esta zona insular al resto del
continente. La exención generalizada de impuestos pretendió equiparar las
condiciones económicas.
Los impuestos nacionales que se exoneran en la ley son
aquellos que puedan surgir por hechos, actividades u operaciones que se
realicen dentro de dicho territorio o por bienes situados dentro de él, como lo
enuncia el art. 1 de la ley. La ley
procede cuando dichos bienes se encontraren radicados o se importen a la
jurisdicción amparada por el beneficio (art. 2). La ley exime del pago de todo
impuesto nacional excepto aquellos con una afectación mayor al 50%, o
correspondan a tasas por servicios. Entre ellos los más famosos que aplican son
el impuesto a las ganancias, el IVA, y los impuestos internos.
Los productos deben cumplir con el requisito de tener un
certificado de origen del AAE, es decir que aquellos que sean puramente
producidos en el territorio, la otra opción para llegar a los beneficios es que
hayan sufrido una transformación sustancial dentro del Área Aduanera Especial
(Art. 24). Esta última opción es la forma en la que se acogen al beneficio la
mayor parte de las empresas productora de bienes de consumo, como son las
textiles o las electrónicas. Las obligaciones que impone la ley es que la
actividad que se desarrolle en el AAE sea principal, es decir que no sea
complementaria, y que tengan dentro del proceso productivo una etapa de
modificación sustancial certificada por el organismo estatal que lo verifica,
en este caso es la CAAE (Comisión del área aduanera especial), que es un ente
integrado por representantes de muchos sectores interesados en que se cumplan
los requisitos mínimos antes de otorgar el beneficio, entre ellos está la
aduana, nación, provincia, la cámara industrial, gremial, etc. Un ejemplo de
esto es la inserción manual de la placa para el caso de los TV, equipos de
música, aires acondicionados, entre otros, y la otra posibilidad es que cumpla
con los puestos mínimos regidos por un decreto para la producción en serie del
producto, este es el caso de los teléfonos celulares.
En resumen se puede decir que la ley prevé beneficios
fiscales a las empresas que se radiquen en la provincia, produciendo aquellos
productos que el régimen otorga beneficios, esta producción debe generar valor
al producto es decir que debe aplicar un proceso productivo en el que haya
sufrido una trasformación sustancial.
Para poder poner una empresa el régimen exige la
presentación de un proyecto con información de todos los aspectos y referidos específicamente
al producto que se va a producir, el cual debe ser revisado y aprobado por la
CAAE, además es importante destacar que la recepción de estos proyectos no es
en cualquier momento sino que el estado establece la apertura de la recepción,
es una operatoria temporal y no permanente. Las empresas tienen cupos de
producción sobre el producto que se le aprueba y en caso de que la empresa
quiera comenzar a producir otro producto debe entrar al régimen de sustitución
de productos, que se decretó en el año 1995. Todos los productos que se deseen
producir no deben poseer producción nacional en el continente.
Esta ley sufrió con el paso del tiempo modificaciones a
través de decretos que fueron aumentando o reduciendo, tanto los beneficios
como los requisitos de acceso al regimen.
Marco histórico
La historia Argentina tuvo muchos intentos de mejorar la
soberanía en la Patagonia, en 1945 se sanciono la primer medida promocional
para el territorio ubicado al sur del paralelo 42, los intentos se fueron perfeccionando
con el tiempo, la sanción de la ley 19640 se dio en el gobierno defacto del
General Lanusse en el año 1972, en 1974 el gobierno de Perón ratifico la ley en
el congreso, cuando los conflictos sociales estaban en su punto máximo y el
ingreso de un nuevo golpe militar era inminente. La ley tenía como objetivo
recuperar la soberanía perdida en este territorio poco aprovechado por el país,
por los problemas fronterizos con chile, que tenía mayoría poblacional dentro
del entonces territorio Nacional, los números históricos hablan de que el 80%
de la población era extranjera. La población del territorio superaba
ligeramente las 10.000 personas. El objetivo de promover la industria fue
indirecto a la ley, el apoyo desde el estado a la producción de nuevos productos
se fue perfeccionando, y solo aplicaba a aquellos productos que no eran producidos
en el resto del país. Es decir que era una medida que no tenía razones
económicas principalmente, sino que buscaba crear una población argentina
estable en una zona insular alejada de los grandes centros de consumo. En el año 1976 operaban 5 fábricas, entre
ellas se encontraban Philips y BGH, estas son las únicas que aún mantienen su
producción, las demás en algún momento entraron en quiebra. Para 1978 ya se
habían radicado 24 empresas que daban trabajo a 600 personas. La primera gran
oleada migratoria es coincidente con la llegada de la democracia. La llegada de
personas de todas las provincias acompaño la radicación de nuevas empresas en
la provincia, tentados por los buenos salarios que se ofrecían, esta situación
llevo a un crecimiento poblacional muy grande. La buena situación económica
vivida en esta época fue acompañada por grandes beneficios otorgados desde el
estado, con la construcción de barrios a través del IPV, en esta época nacieron
Barrios como Chacra e intevu, que buscaban dar respuesta al ingreso de
personas, se hicieron mejoras en el puerto de Ushuaia y en general de la
estructura de las ciudades. Para el año 1986 la ocupación de la industria
alcanzaba las 7.000 personas, el agotamiento del plan austral en 1987 provoco
que el régimen comenzara a mostrar señales de debilitamiento, tanto por las
malas prácticas de las empresas que buscaban obtener mayores beneficios de este
régimen poco regulado y controlado por la lejanía que existía, además se sumó
que el estado sufría una gran crisis fiscal y de falta de divisas, que
obligaron a repensar los beneficios otorgados. La medida que se adoptó en 1989
fue quitar parte del beneficio a las empresas a través de la suspensión del
régimen.
Con la llegada del menemismo y la orientación neoliberal
adoptada a través de la convertibilidad, llevo a buscar medidas que achicaran
el estado, las exenciones de la ley no se contemplaban en el modelo de país que
se auguraba, donde se dejó de proteger aquellas producciones que no tenían
características de eficiencia natural. La medida que adopto este gobierno fue
la reducción del beneficio del IVA, la cual iría reduciéndose 25% anual hasta
desaparecer, en el proceso de reducción de beneficio el gobierno comprendió que
una gran masa de población quedaría desocupada sin opción de ser empleada
nuevamente, lo que llevo a suspender la medida. A pesar de esto el régimen de
convertibilidad fue una barrera para el régimen de TDF, ya que el achicamiento
del mercado interno a través del menor poder adquisitivo de la población, era
en si una medida de ajuste a la promoción, que vende sus productos en este
mercado. Esto fue desgastando año a año los niveles de produccion y a la vez la
cantidad de gente empleada, ya en el año 2001, la situación era crítica y
muchas empresas debieron cerrar sus puertas y la población de Tierra del Fuego
comenzó a regresar a sus provincias de origen revirtiendo el proceso de
inmigración positiva. A pesar de la fuerte devaluación y las medidas del
gobierno nacional que buscaban devolver el poder adquisitivo a los
trabajadores, la situación no se modificó demasiado en la provincia, pero se frenó
el periodo de cierre de empresas. En 2007, se comenzó a ver la posibilidad
desde el gobierno de dar un impulso al régimen de Tierra del Fuego, que
acompañado de la mayor demanda de estos años estaba mejorando los niveles de
produccion. Hasta ese momento en el ámbito de las fabricas electrónicas se producían,
TV, aire acondicionado, equipos de música y DVD, el gobierno tomó la decisión
estratégica de aumentar la diversidad de productos del régimen para ir
equiparándolo con su par brasilero en Manaos, agregando los celulares, PC,
decodificadores, notebook, cámaras digitales entre otros, aprobando una ley que
aumentaba los derechos de importación de estos productos, además permitió la
entrada de nuevos proyectos y sustitución de productos que ya no se producían.
Todas estas medidas provocaron que desde el estado se promueva la producción
nacional en pos de la sustitución de importaciones. A partir del año 2010
comenzó la nueva ola inmigratoria desde las provincias, dando posibilidades
laborales a un grupo de personas que no tenían espacio en el ámbito laboral de
origen. En 2013 se alcanzó la máxima capacidad de ocupación de las empresas electrónicas
superando los 16.000 trabajadores, con un derrame a todos los demás rubros que
también aumentaron exponencialmente la cantidad de empleados. El crecimiento
fue muy importante pero provoco exigir al máximo las capacidades estructurales
que poseían las ciudades, como ser el único puerto de la provincia, las
escuelas, hospitales, rutas, calles de las ciudades, y las viviendas que
existían. Es decir que el derrame del beneficio otorgado a las empresas no se
tradujo en una mejor estructura social del ámbito provincial, ni tampoco llego
de la mano de inversiones estatales del gobierno, esto está repercutiendo
fuertemente en la situación económica gubernamental que se ve superado por los
requerimientos de la sociedad.
La ley sus beneficios
Los beneficios de esta ley son muy importantes ya que
permiten desarrollar rubros de la industria que no tendrían oportunidades si el
estado no aceptaría el costo fiscal asociado. Este tipo de promoción industrial
es muy común en los países que buscan de alguna forma sustituir importaciones,
muchas veces se escucha que el régimen es solo un ensamblado básico de componentes,
esta visión es sesgada y muestra un análisis poco profundo de la situación. El
proceso en productivo del régimen prevé que las piezas de mayor valor y
exigencia tecnológicas sean importadas, pero se busca promover la sustitución
gradual de los componentes por produccion nacional. Por ejemplo todo el
material de embalaje que es de fácil sustitución es de producción nacional, el
gobierno promueve investigaciones tecnológicas que permitan en el corto plazo
reemplazar piezas que podrían utilizarse en varios productos para mejorar la
escala de la produccion. En el ámbito de importación esa es la actualidad, a
nivel de RRHH la producción de alta tecnología permite desarrollar capacidades
en ámbitos como la ingeniería, calidad, finanzas, comercio exterior, entre
otros. Esto quiere decir que va desarrollando en cierta forma conocimientos y
experiencia en actividades que de otra forma no tendrían espacio, preparando a
las empresas para hacer avances de investigación para sustituir piezas y
mejorar la eficiencia con miras a la exportación de los productos. Las
posibilidades de crecimiento futura son muy importantes, solo cabe con darle
una mirada al polo industrial brasilero de Manaos, que otorga ventajas
impositivas por las dificultades que se asociación a una ciudad en medio de la
selva amazónica. En ella hay una población estable de 2 millones de personas,
con empresas en rubros que van desde el automotor, electrónico, explotación de
recursos naturales, textiles, etc. Lo más difícil de lograr a futuro es la
integración entre las expectativas de las empresas radicadas y las inversiones
del gobierno, para que ambas vallar de la mano de la sustitución de los
componentes importados, y de esta forma reducir la dependencia extranjera y
darle a la promoción una visión a largo plazo positiva, para ello se debe tener
un marco regulatoria claro con plazos de desarrollo que obliguen a las empresas
a mejorar en la integración nacional, desarrollar proveedores en el resto del
país para hacer frente a la producción en TDF, objetivos claros que castiguen
con quita de beneficios a las empresas que no asuman el compromiso. Todas estas
medidas darían al país la posibilidad de desarrollar industrias que son grandes
consumidoras de mano de obra, y generan trabajo de calidad. A futuro también se
debe contemplar la posibilidad de comenzar a exportar nuestros productos a
nivel regional, apoyándose en el mercado interno y mejorando los costos
marginales para poder competir y compensar parte de las divisas que requiere la
actividad.
Los beneficios sociales de esta ley radican en la
posibilidad de generar empleo en una provincia que de otra forma no tendría la
población que hoy posee, otorgando a las personas desempleadas en otras
provincias la posibilidad de tener un trabajo decente. El nivel de vida y la
tranquilidad son las grandes ventajas que posee la gente que vive en la
provincia.
Además de los beneficios industriales y sociales la ley crea
una población estable que consume recursos y por lo tanto genera trabajo
indirecto de las ramas comerciales y de servicios. Esto es muy favorable ya que
crea una estructura provincial que permite el desarrollo de otras actividades
de gran potencial, como ser la extracción de hidrocarburos, la pesca y el
desarrollo turístico de la zona, que de otra forma seria muy difícil de
explotar o al menos no con la calidad y los costos que hoy pueden tener estas
actividades. Esto es también importante mirando de cara al futuro pensando en
la pronta recuperación de Malvinas y como la puerta de ingreso a las bases
antárticas con gran potencial, esto es cuidar la soberanía del país y los
recursos naturales que nos pertenecen.
Porque el beneficio
se otorga a Tierra del Fuego y no a otras provincias.
En la actualidad, está en boga nuevamente a nivel nacional,
la vigencia de este régimen, los golpes mediáticos que sufre la ley fueron
normales en todos los años de vigencia. Mas en un contexto de aumento de gasto
fiscal y caída de reservas para hacer frente a otras obligaciones nacionales
con el exterior. Los chivos expiatorios son variados pero mantienen cierta
regularidad, el más utilizado es que el estado otorga este tipo de beneficio
tan importante a una provincia específica, haciendo gran diferencia con otras
provincias que también poseen situaciones naturales y estructurales
desfavorables. Esto en cierta forma es real ya que por ejemplo TDF recibe de
nación un monto similar al que recibe la provincia de San Luis, que tiene una
población 2,5 veces mayor, pero esto fue votado por el poder legislativo y
muchas veces ratificado con ampliaciones y modificaciones al regimen a lo largo
del tiempo, y busca darle a un sector del país que tiene gran relevancia en el
cuidado de la soberanía de las islas y el sector antártico que pertenecen a
Argentina, además su característica austral e insular dificultan mucho la
llegada de empresas con beneficios normales. Además en cierta forma las provincias con las que se
compara por las dificultades naturales, poseen alguna promoción específica
generalmente para compensar sus desventajas, o un mayor peso en la distribución
de la coparticipación a favor de estas.
Costo fiscal y necesidad de divisas que
provoca el régimen
La ley de promoción industrial tiene una particularidad, al
ser una ley financiada desde el estado, el crecimiento del régimen implica un
aumento en los fondos destinados al régimen, principalmente a la industria
electrónica. Es decir que por estas épocas donde el régimen alcanza picos en
ocupación de personal y producciones provocan que se active el aparato mediático
en contra del régimen. Hace no mucho tiempo un destacable periodista con gran
trayectoria tildo a la promoción industrial como la ley del destornillador en
el diario pagina12, por el mínimo nivel de producción nacional incorporado al
ensamble. En la nota se hace referencia a las complejidades macroeconómicas que
produce la ley comparándola con otros grandes consumidores de reservas internacionales,
como son la industria automotriz y la importación energética. En la comparación
entre estas tres fuente de salida de divisa extranjera, en suma alcanzan los
u$s13.809 millones para 2012, siendo el rubro de bienes de capital el más
grande de los tres (u$s6.850 millones), de los cuales la promoción de la 19.640
se lleva u$s3.800 millones. Existe otro punto que desfavorece el régimen en
este sentido, los otros rubros en comparación exportan parte de su producción,
es decir que compensan parte de las divisas utilizadas, la promoción de TDF es
casi en un 100% comercializada en el mercado interno, lo que provoca
desventajas a la hora de competir contra estos regímenes, esto se debe a la
falta de competitividad de los productos fabricados que imposibilitan su
exportación. El costo fiscal del estado, es decir el monto en impuestos que
deja de percibir por la promoción alcanzara los $13.500 millones. Se calcula
que por cada puesto que crea esta industria al estado le cuesta $74.000
mensuales. Estos datos sin un análisis más profundo pueden producir una visión
parcializada del régimen, ya que si no existiría esta industria todos los
productos que hoy se fabrican en la isla deberían importarse a un costo en
divisas 25% superior, si se pretendiera mantener el nivel de ventas actual, la
única diferencia se daría si la venta se reduce reduciendo la calidad de vida
de la población. La única diferencia se daría en el aspecto impositivo por los
impuestos que se abonarían en relación a la importación y los impuestos
nacionales. También tenemos que reflejar que un 80% de la población actual de
TDF regresaría a sus provincias de origen dejando sin trabajo a al menos 35.000
familias que pasarían automáticamente a exigir algún tipo de subsidio al
estado, lo que en cierta forma terminaría compensando parte del ingreso. Además
se perdería la experiencia que año a año va adquiriendo el régimen en aspectos
industriales, el cual tiene muchas posibilidades de sustitución mediante la
integración y la creación de proveedores nacionales, terminando con el
aislamiento que muchas veces se critica y reduciendo la brecha de divisas. La
opción que se maneja pero de forma ligera es la opción de exportar parte de la
producción a los países de la región, para esto se debería realizar un esfuerzo
mancomunado entre el estado y las empresas para mejorar la eficiencia y los
costos, esta operatoria cubriría parte del déficit de la industria.
Actualidad y Futuro de la ley
Las críticas al régimen se fundamentan en análisis sesgados
y subestiman los desarrollos producidos desde la sanción de la ley, y los
grandes esfuerzos estatales por dale una mejor escala productiva al régimen,
siempre teniendo como ejemplo la promoción otorgada por Brasil en Manaos, esta
ciudad cuenta con acceso solo por vías fluviales o aéreas por la espesa selva
que la rodea y de igual forma logro avances satisfactorios si se compara con
otros regímenes promocionales a nivel mundial. La ventaja soberana que otorga a
la nación tener una población estable dentro de una zona de conflicto
territorial con muchos países, entre ellos Chile e Inglaterra y otros, si se
piensa que la Antártida es fuente de conflicto de muchos países con intenciones
territoriales sobre esta tierra inhóspita que promete ser fuente de recursos en
el futuro. Es un regimen joven que tiene algo más de 40 años de vigencia pero
como ya lo mencionamos tuvo muchos periodos de decadencia por medidas que
redujeron sus ventajas y frenaron los avances obtenidos, entrando en el clásico
“Stop and Go”, tan arraigado a la historia argentina. El régimen necesita
estabilidad y avances siempre cuidando las experiencias obtenidas para mejorar
la eficiencia productiva, pero también requiere de inversión para reducir los
costos de logística, y el desarrollo de proveedores especializados repartidos
en el resto del país, que además de dar trabajo provean a la provincia de
materia prima de desarrollo nacional que minimice las variables asociadas a la
importación. Se debe terminar con la endeble situación que perciben los
empresarios que invierten en la isla, que no asumen la responsabilidad de
obtener menores rentabilidades por entender al régimen como algo a corto plazo,
se debería negociar inversión por estabilidad a largo plazo, que se traduce en
un negocio con posibilidad de crecimiento.
Datos del rendimiento
de las empresas en estos últimos años
A partir del apoyo otorgado por la ley 26.539 y el decreto
252/09, la industria fueguina comenzó un periodo de crecimiento y
diversificación productiva sin precedentes duplicando o incluso triplicando
casi todas las variables que se puedan calcular en referencia al regimen. Las
principales empresas de la Isla son New San, BGH, Brighstar, Radio Victoria
Fueguina, Electrofueguina S.A, Digital Fueguina S.A., Grupo Mirgor, Famar, etc.
Ellas concentran casi el 100% de la produccion electrónica y de piezas para la
industria automotriz.
El rubro de mayor crecimiento fue el de celulares, que en el
2009 solo representaba el 4% de la venta de celulares, ya en 2013 va a alcanzar
valores superiores al 97% del total vendido, con niveles de producción que
rondan las 13 millones de unidades. La producción de televisores LCD/LED en
2009 era de 1,7 millones de unidades, por estos días representan más 2,7
millones al año y además cubre casi el 100% de la demanda nacional. Tambien
crecio la produccion de otros productos como aires acondicionados, que son los
productos con mayor integración nacional incorporando cables, tornillos, cajas
eléctricas, control remoto, entre otros, se estima que en 2013 se alcanzara el
millón y medio de unidades producidas. También la producción de decodificadores
fue pico con estimaciones cercanas a las 2 millones de unidades para 2013,
cámaras digitales con 250.000 unidades, monitores 500.000 unidades, la rama de
autopartes viene con produccion negativa en comparacion al año anterior 26,8%.
La produccion de notebook, netbook y tablet que a septiembre de este año ya
acumulaban 1.100.000 unidades, apoyados en el plan conectar igualdad que
promueve la integración nacional de componentes en su producción fueguina. Los
equipos de audio comenzaran a integrar cables de alimentación y conexión, cajas
acústicas, tornillos, circuitos impresos, control remoto, y la inserción
automática de placas. En tanto los aires acondicionados.
Todos estos datos de produccion se acompañan con un
crecimiento de puestos exponencial que este año ya supero las 16.000 personas
en forma directa, todas estas son muestras de que el crecimiento de gasto
asociado al regimen tiene gran trascendencia en el ámbito macroeconómico, pero
tiene también resonancia en los beneficios sociales e industriales de madurar
este tipo de industria, sería realmente traumático cortar nuevamente el proceso
de crecimiento de este regimen, la mejor opción es apostar a la integración con
el resto del país mediante la sustitución de importaciones impulsada con
créditos del gobierno.
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